山东诸城撤并行政村背后
诸城率先撤销全部行政村 小村庄合并成大的农村社区 引导农民集中到中心村居住 专家认为不应强制农民 “被城市化” 警惕村改居后产生的大量 “三无” 农民山东诸城撤并行政村背后： 农民 “被城市化”
文 / 曾向荣
诸
城， 山东省潍坊市的一个县级 市。18 年前， 当地推动国有和 集体企业改制， 90% 以上的 把
农民向社区中心村集中居住， 建制村原 有的一些职能， 包括土地承包关系在内 没有变化。 8 月 20 日，诸城市龙都街道土墙 社区的一栋两层小楼里， 男主人张玉磊 热情地泡茶， 迎候记者的来访。他家门 前有一个小院， 客厅里摆着宽大的茶几 和沙发， 液晶电视机挂在墙壁上。一楼 有车库和厨房， 厨房的厨具洁净， 卧室 则分布在二楼， 家中已经看不出多少农 村的痕迹。
新楼的 120 平方米是用以 米。他介绍， 前的宅基地免费置换的，张玉磊交出宅 他以每平方 基地， 而多出的 86 平方米， 米 1400 元的价格购买。按照这个价格， 他一共支付了 12 万多元，并交出以前 的宅基地， 获得了这栋两层小楼。
企业都卖掉， 引发激烈争议， 当时主政的 诸城市市长陈光被戏称为 “陈卖光” 。 在争议中，诸城的经济实力跻身全 如今， 诸城又率先撤销 国百强县的行列。 了全部行政村，几个小村庄合并成大的 农村社区， 引导农民集中到中心村居住， 农村社区成为诸城新的社会基层组织。 除诸城外， 山东淄博、 临沂、 济宁、 德州、 聊城等地都部分推行了 “撤村改 社区” 事实上， 。 这些撤并举动都是在城 专家 镇建设用地紧缺的情势下出现的。 认为不能强制农民 “被城市化” 警惕村 ， （无土地、 无 改居后产生的大量“三无” 无社保） 农民。 工作、 热烈的农村社区化运动：
新房没有产权
这里离诸城市区只有 3 公里。 虽然 房子没有大产权，只是集体土地使用 证， 不准买卖， 但这个价格， 张玉磊觉得 很划算， 他说， 以后小孩也不用买房子 了， 没有大产权也无所谓， 房子是自住， 不会拿去卖。而在诸城市区， 商品房的 价格已经达到了每平方米 3000 多元。 在土墙社区， 类似的两层小楼成了 稀缺资源。 土墙社区党委副书记赵玉霞 介绍，这种两层的连体民居只 有 120 套， 老百姓都抢着买，开始规划的时 “ 候， 考虑到是在农村， 农民有农具要放。 但是后来一论证， 发现这样并不太节约 土地，后来建议城郊的社区建多层住
用宅基地置换新房
张玉磊的新房不是自己建的， 它是 今 诸城农村集中修建住宅楼的一部分。 年春节前， 张玉磊一家乔迁新居， 成为 新社区的首户。他十年前建的平房， 经 过拆迁平整后， 已经成为工地， 正在建 造新的集中居住区。 张玉磊现在居住的新房，面积有 206 平方米， 而他之前的家—— —老平房， 有 “四间北屋， 四间南屋” 共 120 平方 ，
1249 个村合成 208 个农 村社区
新建的集中居住区位于中心村内，
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Exploration 探索
宅” 。因此， 从去年开始， 规划和在建的 房屋都是 5 层的高层住宅。
个农村社区， 选举产生社区党委和社区 行政村的建制在诸城变成 居民委员会。 历史， 农村社区成为诸城新的社会基层 组织。
地都流转出去， 但租金又很低， 没有办 法保证一家老小的养活。 王焕新介绍说， 大辛庄子村务农的 比较多， 大伙都想居住地点离自己的承 “ 包地近一点， 这样种地方便。 现在政府 政策还没下来， 实在不行的话， 将来也 要搬到中心村去。 王焕新说， ” 新的岳家 供 庄社区中心村实行统一供水、供电、 暖和排污， 还建了幼儿园、 超市和警务 室，如果在中心村之外再建居住区， 供 供电和供暖等设施就要重新再搞一 水、 套， 浪费就会比较严重。 专家意见：
种地成为农民副业
行政村改社区后， 张玉磊的身份并 没有发生变化， 他仍然是农村居民。不 过， 他已经不种地了。 “我们这边地少， 我家里只有 1 亩多地，每个人只有 4 分半地。” 张玉磊介绍说。 张玉磊家的承包地，以每年每亩 800 元的价格流转出去了。同时， 他还 有一个身份， 就是当地一家商贸公司的 负责人。 位于诸城市近郊的土墙社区， 辖区 内有不少工厂或公司， 到这些工厂或公 司打工， 成为这些少地农民的主要收入 来源。
土地承包关系不变
不过， 当前， 建制村原有的一些职 能还没有变化。 欠账还是属于村里。 “ 转 移支付还是放到村里，不是放到社区。 虽然行政村撤了， 但村的一些职能还没 王焕新对记者说。在村庄撤并 有变。” 前， 王焕新是大辛庄子村的村支书。岳 家庄社区党委成立后， 王焕新的身份发 生了变化， 从村支书变成社区的党委委 员和居委会委员。 从村委会办公地点门前的旧标牌 “大辛庄子村村民委员会”可以看出， “村改居” 仍处在过渡期。 诸城市当地部 门提供的材料显示，建制村撤销后， 原 村集体资产、 债权债务不变； 原村资产 形成的收益权属关系不变； 原村的土地 承包关系不变； 原村村民的福利待遇不 降； 原村干部的补贴报酬标准不降。对 村集体的债权、 债务等问题， 通过探索 推行集体产权制度改革等办法， 逐步加 以解决； 对落选的村干部， 由社区党委 根据本人意愿安排适当工作， 在明年全 “两委” 换届结束之前， 原补贴报酬 省村 标准和发放渠道不变。 农民的困惑：
纯农区不适合搞集中居住 不能强制农民 “被城市化”
“大规模推进农民集中居住要因地 制宜， 尊重农民意愿， 要有利于农村生 产生活， 对于不种地的农民可以建楼房 集中居住，但纯农区则不一定适合， 否 则就会出现 ‘挑着粪担上电梯’ 的尴尬 现象。” 三农” “ 问题专家、 中国城郊经 济研究会副会长顾益康善意提醒。 对于村庄撤并建社区现象， 熟悉基 层情况的山东聊城市委党校经济管理 “要通 教研室副教授夏正智非常关注。 过建设中心城市的办法来吸引农村居 民进入中心城市居住和生活， 而不是以 村改居的方式强制农民 ‘被城市化’ 。” 夏正智认为。 夏正智表示， 目前的村改居、 建设 万人村等行动主要是在新农村建设的 名义下，归并和缩减农村住宅建设用 地， 以获取城镇建设用地指标、 补充地 方财政收入， 其背后的主要推动力量就 是国土资源部出台的 “城乡建设用地挂 。 钩制度”
208 个新农村社区成立
今年 7 月底， 土墙社区由 5 个行政 村撤并而成， 全社区 4200 人， 1100 户。 原来的西土墙村成为这个新社区的中 心村，新建的集中居住区位于中心村 内。中心村的选择有一定的标准， 比如 交通比较方便， 发展潜力比较大， 有辐 射带动能力。 从 2007 年开始， 诸城在全市农村 全面开展了农村社区化服务与建设， 以 两公里为半径， 把全市 1249 个村庄按 照地域相邻、 习俗相近的原则， 规划建 每个社区涵盖 5 设为 208 个农村社区， 个左右村庄、 1500 户左右。 每个社区设 立社区服务中心， 提供医疗卫生、 社区 警务、 文化体育、 计划生育、 超市等服务 功能，引导农民向社区中心村集中居 2008 年 6 月， 这些农村社区全部建 住。 成运行。 从 2008 年 6 月 21 日起，诸城市 撤销辖区内全部行政村，合并为 208
居住地离农田太远成难题
集中居住地和承包地离得远， 也是 纪会波所在 集中居住面临的一个难题。 的大辛庄子村已经被撤并到岳家庄社 区， 这里不是中心村， 离中心村还有 5 分钟的车程。让他担心的是， 如果搬到 中心村统一居住， 以后回来照看承包地 的瓜果就不方便了， 如果不种地， 把土
住宅面临大面积拆迁 居
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民村落将快速消失
“现有农村居民的宅基地是农民的 既得利益， 也是农村土地集体所有制下 的应得利益。 地方政府为增加城镇建设 用地面积、增加地方土地财政收入， 不 得不迫使农村居民离开现居住地， 集中 居住到政府压缩宅基面积后的多层楼 房和双层住宅。 农民的生活习惯将被迫 改变，农民的生活负担也会相应增加， 农民种地养殖更不方便。 而且村改居后 产生的大量‘三无’ （无土地、无工作、 无社保） 农民将直接影响国家社会稳 夏正智说。 定。” 政府的引导：
平房是 10 年前建造的，拆迁的时候， 除了砖瓦归属于自己之外， 并没有任何 补偿。 农民集中居住，交出原有的宅基 地， 一些潜在的土地资源将被盘活。据 赵玉霞介绍， 根据规划， 实现集中居住 后，土墙社区可以节约出 500 亩的土 地资源。 据诸城市有关方面测算， 如果农民 全部实现集中居住， 则可置换出 8 万亩 旧宅基地， 对于这部分土地， 诸城考虑 复垦或建设特色产业园区， 以促进农村 经济发展。对于诸城这个工业强市而 言， 它急切需要走出用地难的困境。当 地部门提供的数据显示， 诸城各农村社 区 已 经 建 立 了 300 多 个 特 色 产 业 园 区， 跨村庄流转土地 15.6 万亩。
即使经 道驻地的社区中心村。他预计， 过一二十年的努力， 农村居民基本完成 向社区中心村的聚集融合，但仍会有 20% ~ 30% 的农 民保留传统 的 居 住 和 生活方式。 类似的拆迁， 已经出现在山东的很 山东省下发 《关 多农村。今年 8 月初， 于加强土地综合整治推进城乡统筹发 展的意见》 。 据称， 山东全省每年需新增建设用 地 30 万亩以上，其中占用耕地 20 万 亩左右， 通过占补平衡补充耕地的难度 越来越大、 质量也难以保障。 同时， 山东 省建设用地粗放和浪费的问题也十分 突出，特别是农村居民点布局分散、 凌 乱， 闲置土地较多。 “目前，我省农村建设用地 2304 万亩，占全省建设用地总面积的 50% 以 上 ，其 中 农 村 居 民 点 用 地 1815 万 亩， 占农村建设用地的 79% 。 全省农村 居民点人均用地 238 平方米，远远超 出国家规定的人均 150 平方米的高限 标准。挖潜利用好农村存量建设用地， 解决我省长远 既是破解土地供需矛盾、 发展用地需求的必然选择， 也是通过土 地级差收益反哺农村、 推动农村改善生 产生活条件的客观要求。” 这份文件指 出。 “从 2006 年起我省开展了城镇建 设用地增加与农村建设用地减少相挂 钩(以下简称增减挂钩)试点工作， 年 4 来项目 区 政 府 投 入 资 金 100 多 亿 元 ， 安排改造村庄近 3000 个， 其中已完成 改造村庄 334 个， 安置居民 62854 户， 复垦耕地 74242 亩，腾出建设用地指 标近 6 万亩， 既提高了土地节约集约利 用率， 又推动了新农村建设。 这份文件 ” 透露出增减挂钩的实际效果。
不搞强拆鼓励农民向中心 村迁移
多位官员表示，当地搞集中居住， 不搞强拆， 不是行政干预， 只是通过便 利和良好的服务， 吸引和鼓励农民向中 心村迁移。既提高了土地集约利用率， 又推动了新农村建设。
官员称不强拆只引导
记者在诸城采访期间， 多位官员表 示， 当地搞集中居住， 不搞强拆， 不是行 政干预，只是通过便利和良好的服务， 吸引和鼓励农民向中心村迁移。 为了回应外界的质疑， 诸城市委书 记邹庆忠表示： 应该明确， “ 撤销建制村 并不是大规模地归并自然村， 更不是强 制拆迁自然村。从分散居住到集中居 住， 是一个逐步发展的过程。我们不强 求农民搬迁， 而是通过政策引导， 条件 改善， 吸引农民逐步聚集。 对民俗村、 特 色村， 予以保留、 保护。”
连片拆迁 30 亩设重奖
王亚军是岳家庄社区的**， 他告诉记者， 社区建立了幼儿园、 卫生 所、 计划生育服务站、 警务室， 还有阅览 室， 新建的住宅区统一供水供电， 还提 供物业服务， 如今已经住了 60 多户。 为了吸引村民搬迁， 诸城市出台了 优惠政策， 如果一次拆迁的宅基地能够 超过 30 亩， 那么每户居民一亩宅基地 补贴 20 万元。赵玉霞说， 在土墙社区， 目前还没有出现这种一次拆迁超过 30 亩的情况。 对于那些不超过 30 亩的宅基地置 换农户来说， 除了置换相同面积的房子 外， 并无其他红利。张玉磊说， 他家的
推进农村存量建设用地挖潜
尽管不搞强拆， 但当地主要官员对 “村改居” 的进程仍然有一个时间表。 今 年 6 月， 在接受山东省委机关报 《大众 日报》 采访时， 市委书记邹庆忠说， 争取 用 15 年到 20 年时间，让全市 70% 以 上的农村居民聚集融合到包括乡镇、 街
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